New Wave of Transititional Product-specific Safeguard Measures Against China
美轮胎特保案或引发捕杀中国出口潮
奥巴马或将改变美国政府多年来对中国出口产品“特保调查”的一贯态度和做法，若轮胎特保案一旦采取措施，极有可能引发美国乃至全球对中国进口产品的设限高潮
文 本刊记者 宋华安
日前，《法人》记者从接近中国商务部的人士获悉，美国钢铁工人联合会(USW)在4月20日向美国国际贸易委员会(ITC)提出申请，要求对从中国进口的轮胎进行特殊保障措施调查(以下简称“特保调查”)，以达到限制进口中国轮胎的目的。这项标的价值达17亿美元的特保调查案，目前已引起中国商务部的高度关注。
业界人士表示，USW提起的该项“特保调查”是美国奥巴马政府针对中国产品实施特保条款调查的第一案。此调查美国产业一旦获胜，或将使美国对华实施 特保措施的势头高涨，更多的特保调查将接踵而来，同时也会引起其他WTO成员仿效，遏制和限制中国产品出口。在中国出口下滑趋势较为严峻的2009年，如 何积极应对美国的特保调查，以保障出口稳定回升，是政府和企业面临的重大课题。为此，《法人》记者采访了原中国商务部条法司和公平贸易局官员、现北京嘉润 道和律师事务所合伙人张涛律师。
本案的特殊意义
“目前中国是美国最大的轮胎出口国，2008年中国总计向美国出口4600万条轮胎。”张涛给《法人》记者提供了一组本案美国申请人——美国钢铁工 人联合会(USW)在申请书中所使用的数据。该数据显示，从2004～2008年，美国从中国进口的轮胎数量增长率为215%，美国轮胎产量下降25%。 美国汽车业的严重衰退，也给美国钢铁业以致命的打击。
USW认为中国出口到美国的轮胎已经严重影响了美国轮胎产业，其中包括美国工人的就业问题，以及可能导致越来越多的美国轮胎厂关闭。美国USW总裁Leo.W. Gerard 还公开宣称将利用美国贸易弥补法律“421条款”，即所谓的特保调查，来应对中国轮胎业的重压。
张涛表示，美国对中国的特保调查其实不是一个新鲜事物，从2002年起美国产业在布什总统任期内就对中国提起了6起特保调查。但这6起特保调查案均以失败告终，中国企业没有受到任何损害和损失。
本案的特殊意义在于:它可以被当成是检验奥巴马政府对“特保调查”的态度和做法乃至对中美贸易关系的“试金石”。
据业界人士表示，自2008年11月奥巴马上台执政美国以来，美国政府对特保的态度或许会有所改变。奥巴马的上台或应该引起中国企业的警觉。张涛认 为，长期以来，中国企业普遍对海外反倾销措施中的反倾销调查、反补贴比较熟悉和重视，但对“特保调查”一直不太关注。因为至今还没有一起因特保调查而遭受 损失的企业或行业。
特保调查
激增保障措施作为WTO允许成员方所采取的三大贸易救济措施之一(另外两个是反倾销和反补贴)，是指当某一具体的产业由于受到突然大量增加的进口产 品的冲击，给进口国造成严重损害或严重损害威胁时，进口国政府可以实行临时性进口限制，主要通过增加关税、实施非关税措施(如数量限制)或两者并用来限制 进口，以达到国内产业免受国外产品冲击的目的。而特保与保障措施的一个重要区别就在于：保障措施针对的是正在进口的产品而实施的，其不考虑产品来源。也就 是说，只要是进口产品激增，不管是来自哪个成员方，进口方都可依据保障措施的有关条款对其启动保障措施的程序。这是WTO非歧视性原则在贸易救济中的具体 体现。而“特保条款”则是针对某特定成员国的进口来源。
据张涛介绍，1999年11月15日，中美签署了关于中国加入WTO的双边协议。该协议第13条规定，在中国加入WTO后的12年内，美国对中国产 品可以使用特殊保障措施机制。此后，这一条款成为中国加入WTO议定书第16条“特定产品过渡性保障机制”(即“特保条款”，据此采取的措施为“特保措施 ”)的内容。
该条款规定，WTO成员经事先确定的法律程序认定原产于中国的某项产品进口激增，并对其国内相关产业造成或威胁造成市场扰乱，则该成员可以对自中国 进口的此类产品采取限制措施。此外，《中国加入工作组报告》第245至260段对此特保条款又作了细化。这两部分规定构成了针对中国进口产品的特保条款机 制。一些WTO成员据此先后进行了相应的国内立法和实践。中国承诺允许其他WTO成员在入世(2001年12月入世)后12年内，可使用该条款来限制中国 进口产品。
同时，WTO议定书第16条还规定，如果一个WTO成员对某种中国进口产品采取了特保措施，并造成或威胁造成进入其市场的重大的贸易转移，该成员方可以针对该种中国进口产品采取特保措施。(HG: This is incorrect.)
美国特保“421条款”
张涛介绍，美国国会在2000年经由立法程序在《美国1974年贸易法》第四部分加入了第二章“进行贸易救济，避免美国市场遭受市场扰乱和贸易转移 ”的内容，其中包含第421节“针对市场扰乱采取的措施”、第422节“应对贸易转移的措施”和第423节“规则与条款的终止日期”。
依据“421条款”，在中国加入WTO后的12年内，若中国出口至美国的产品数量增加或者所依条件，对同类产品或直接竞争产品的美国国内产业造成或 威胁造成市场扰乱，美国总统可以在防止或补救市场扰乱必需的限度和时间内，针对中国产品加征关税或实施其他进口限制手段。由此，美国使用特保条款的国内立 法正式产生，这是美国为应对中国加入WTO而专门设计的防卫武器。
根据“421条款”，美国国际贸易委员会(ITC)可以自动或应申请启动特保措施调查，一般情况下ITC在60天内就做出决定。如果美国国际贸易委 员会裁决损害成立，将在20天内向总统及贸易代表办公室提交一份报告，贸易代表办公室在55天内向总统提出是否采取任何措施的建议。在此期间，贸易代表办 公室应举行听证会等，让进口商等利害关系方陈述意见，并可以与中国政府就此进行磋商。在收到贸易代表办公室提交的建议的15天之内，总统将公告采取具体措 施，但如果总统认为采取措施不符合国家经济利益或弊大于利，也可以不采取任何措施。
布什任期的6起特保案
据张涛介绍，从美国贸易法“421条款”生效至今，美国针对中国产品发起的特保措施案件(即“421调查”)已有6起。这6起特保调查案都发生在布什任职总统期间。
2002年8月19日，美国国际贸易委员会(ITC)应美国一家小规模的生产企业的申请，对原产于中国的椅座轴承致动器进行特保措施调查，也是首起 特保调查。而该产品中国在2001年对美国出口额仅为17万美元。02年10月18日，美国ITC裁定中国对美出口的椅座升降装置对美国相关产业构成了市 场扰乱，并建议实施配额限制。为此，中方与美方进行了磋商，到2003年1月17日，美国总统布什决定不采取救济措施，中美首起特保调查案以中国企业未受 损害而告终。
2002年11月28日，美国三家钢丝衣架生产企业向ITC提起申诉，要求对原产于中国的钢丝衣架立案进行特保措施调查。经过两个月时间的调 查，03年1月27日，ITC裁定中国对美国出口的钢丝衣架对美国相关产业构成了市场扰乱，并提出加征关税的救济建议。4月25日，美国总统布什否决了采 取救济措施的建议。
2003年特保调查案也发生了两起。6月5日，美国“保护美国维修市场用刹车盘、刹车鼓生产商联合会”向ITC提起申诉，要求对原产于中国的刹车 盘、刹车鼓立案进行特保措施调查。8月5日，ITC裁定中国对美出口的刹车盘和刹车鼓未对美国相关产业构成市场扰乱，并结束调查。30天后，美国有四家公 司向ITC提起申诉，要求对原产于中国的球墨铸铁管件立案进行特保措施调查。10月16日，ITC裁定中国对美国球墨铸铁管件出口不存在“紧急情势 ”；12月4日，ITC裁定中国对美出口的球墨铸铁管件对美国相关产业构成市场扰乱，为此，中方与美方进行了磋商。2004年3月3日，美国总统布什做出 了不采取救济措施的最终决定。
2004年至2005年各有一起特保调查案，其中04年的弹簧案张涛亲自参与过。04年1月6日，美国弹簧生产商协会向ITC提起申诉，要求对原产 于中国的床用内置弹簧组立案进行特保措施调查。经过短短2个多月的取证和应对调查，3月8日，ITC裁定中国对美出口的床用内置弹簧组未对美国相关产业构 成市场扰乱。2005年，根据421条款，美国国际贸易委员会对中国发起一起环状焊接管特保措施调查案，被ITC裁定构成市场扰乱。但在12月30日，美 国总统布什也最终否决了采取特保措施。
需警惕危害
尽管过去发生的6起特保调查没有对中国企业产生负面影响和实质损害，但中国出口企业切不可对此轻视。张涛分析认为，美国对中国发起的特保调查案具有三大明显的危害特征：
一是申诉和调查的时效速度非常快，从特保申请到特保措施的出台不超过半年。 “一旦ITC认定市场扰乱成立，美国总统可以很快就采取限制进口措施，在此情况下，中国企业很容易被打个措手不及。”张涛表示。而反倾销调查和反补贴调查 从立案到采取反倾销措施，一般都在12个月-18个月之间。
二是效果明显。如果美国总统决定采取特保措施，马上就会增加关税、实施非关税措施(如数量限制)或两者并用来限制进口，中国相关产业的出口量会立即受限或受到征税处罚。
第三个危害也是影响最大的危害，即容易引发“多米诺骨牌效应”。以美国“421条款”为代表的特保条款被称作是国际商务领域的“非典型肺炎”，它不 同于传统的贸易救济措施。如果某个WTO成员因特保调查成立而实施特保措施，其他WTO成员就可以“贸易转移”为由，对我国同一种出口产品实施连锁特保措 施，引发多米诺骨牌效应，进而使我国整体出口环境恶化。
美国产业界提起的6起特保调查案尽管都被否决，使其对中国产品实施“特保措施”的目的落空，但421条款的威胁却依然存在。奥巴马在去年美国的总统 竞选中曾批评布什政府在中国对美出口产品上屡次否决采取特保措施，并称特保调查应该被使用。今年2月份，美国在7870亿美元的经济振兴方案中曾有“购买 美国货”条款，虽因全球强烈舆论而将此条款作了软化处理，但不排除奥巴马政府在此后的具体政策执行过程中启用相关的贸易保护措施并对中国出口产生实质上的 损害影响。
张涛表示，中国承诺允许其他WTO成员在入世后12年内，其他WTO成员可以使用特保措施机制条款来限制中国进口产品。那么在12年大限即将结束的 2013年12月10日之前，特别是在目前全球经济不景气的情况下，美国(和其他国家)随时都可能利用421条款对我国出口产品实施进口限制措施，以保护 其本国企业利益。
不管当前这起轮胎特保调查案的结果如何，张涛认为中国企业和政府在这个特别敏感时期需要时刻警惕高度关注并积极应对，以避免由当前的轮胎特保调查案 引发连锁损害效应。张涛表示，目前美国产业和中国商务部都在紧密地观望轮胎特保案的走向，如果奥巴马政府有意通过此案改变美国政府在特保调查中的一贯做 法，中国应该怎么办？
根据自己参与应诉弹簧特保案的经验，张涛建议从以下5个方面来应对解决：一是涉案的中国相关企业答问卷，企业要积极配合起诉方的调查。二是商协会要 发挥起行业协会组织的作用，组织产业积极应诉，并同美国申请产业进行会谈协商，争取撤案。三是当行业发生特保调查案时，(行业协会、企业)要及时把相关信 息反馈给政府，由中国政府出面沟通，给美国政府足够的政治压力，同时营造一种强势的舆论。四是律师和经济法学专家共同对美国产业状况、中国进口及受损因果 关系等进行分析。比如深入判断美国是否遭受损害以及遭受损害的因果关系分析，研究美国轮胎产业是否因我国的出口而受损，若受损是否因进口我国轮胎激增造成 的，同时也要判断中国进口产品是否激增了，什么叫激增，如何界定激增等等，给政府提供积极翔实的数据支持。五是中国企业要通过多种方式获得美国进口商、下 游产业和最终用户(消费者)的支持，共同游说美国政府做出有利中国的结果。
张涛
北京嘉润道和律师事务所合伙人、律师，实战派反倾销法律专家，毕业于对外经济贸易大学，法律硕士。曾负责并参与了中国反倾销条例和规章的起草制定以 及中国反倾销调查制度的建设，受聘于中国商务部作为第三方参加WTO有关反倾销法律的争端解决，并代理中国商务部应对美国、欧盟和土耳其对华的纺织品特保 调查，具有丰富的反倾销特保调查案经验和美国337调查案经验。
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